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EuGH-Schlussanträge: Argumente für die Maßnahmen der EZB

Das Jahr 2015 beginnt mit einem wichtigen europarechtlichen Fingerzeig. Am 14. Januar veröffentlichte der Europäische Gerichtshof (EuGH) die mit Spannung erwarteten Schlussanträge des Generalanwalts Pedro Cruz Villalón in einem Vorabentscheidungsersuchen des Bundesverfassungsgerichts. In der Rechtssache C-62/14* geht es um die Frage, ob eine konkrete Maßnahme der Europäischen Zentralbank (EZB) zur Stabilisierung der Eurozone, die Ankündigung des Aufkaufs von Staatsanleihen in unbegrenzter Höhe, durch das Recht der europäischen Verträge gedeckt wird. Der Generalanwalt sagt: „Unter bestimmten Voraussetzungen, ja“. Die Entscheidung der EuGH-Richter wird ab dem Sommer 2015 erwartet.

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von Christian Moos

Es lassen sich gute Argumente gegen Kritik an der EZB finden. Daran ändert auch die Freigabe des Wechselkurses des Schweizer Franken gegenüber dem Euro nichts. Diese Entscheidung der Schweizer Nationalbank hat erhebliche Auswirkungen – vor allem für die Wirtschaft der Schweiz. Sie bedeutet aber nicht, dass die EZB unter den äußerst schwierigen Krisenbedingungen unverantwortlich handelt. Sie zeigt jedoch vor allem, wie Deutschland als Exportnation dastünde, wenn es, wie Eurogegner hoffen, aus der Gemeinschaftswährung ausschiede.

Nationale Gerichte, auch Verfassungsgerichte, können den EuGH anrufen, um sein Urteil zu europarechtlichen Fragen einzuholen, das sie dann in ihren eigenen Entscheidungen berücksichtigen müssen. Erstmals hat das BVerfG diesen Weg beschritten. Diesen Vorgang nennt man Vorabentscheidung. Die Schlussanträge der Generalanwälte des EuGH erfolgen in der Regel ein halbes Jahr vor der eigentlichen EuGH-Entscheidung. Letztere ist nicht an die Tendenz der Schlussanträge gebunden, folgt ihr aber in der Mehrzahl der Fälle. Das Bundesverfassungsgericht hatte die Entscheidung des Rates der Europäischen Zentralbank (EZB) vom 6. September 2012 kritisiert, im Rahmen des so genannten OMT(Outright Monetary Transactions)-Programms erforderlichenfalls Staatsanleihen in unbegrenzter Höhe auf dem Sekundärmarkt anzukaufen. Sekundärmarkt bedeutet, dass die EZB nicht Staatsanleihen unmittelbar von den Mitgliedstaaten kauft, was ihr untersagt ist, sondern mittelbar aus Bankbeständen.

Die EZB wollte mit dem OMT-Programm keine Staatsfinanzierung betreiben, sondern die Zinsen für Staatsanleihen normalisieren, um Staatsbankrotte abzuwenden. Aufgrund spekulativer Angriffe der Finanzmärkte waren die Zinsen für Staatsanleihen einiger Euro-Staaten massiv in die Höhe gegangen. Der Zusammenbruch der Eurozone drohte. Die Folgen wären auch für Deutschland, seine Wirtschaft und die Menschen verheerend gewesen. Die europäische Notenbank hat diese Katastrophe mit ungewöhnlichen Schritten abgewendet. Sie hat dafür viel Kritik bekommen, als ob sie nicht in einer absolut bedrohlichen, nicht nach normalen Maßstäben zu beurteilenden Lage gehandelt hätte. Dabei hat sie in Bezug auf das am höchsten deutschen Gericht anhängige Verfahren nur eine Ankündigung getätigt.

Bis dato hat die EZB nämlich überhaupt keinen Gebrauch von dem OMT-Programm gemacht. Die Ankündigung hatte gereicht, die Märkte zu beruhigen, also Spekulanten einzuschüchtern und die Zinsniveaus zu normalisieren. Der Coup war gelungen, erfolgreich, hat der Eurozone Zeit geschenkt. Inzwischen scheint aber der Ankauf von Staatsanleihen bevorzustehen. Dabei geht es heute weniger um die Höhe der Zinsen auf Staatsanleihen. Das Ziel der EZB ist es vielmehr, die Kreditvergabe zu stimulieren, um der Gefahr einer Deflation entgegenzuwirken, etwa mehr Inflation zu bekommen. Denn über das Jahr 2014 sind die Preise gefährlich gefallen.

Die EZB will in der Tat mehr Inflation. Denn Inflation wird dringend gebraucht. Inflation, also Preisteuerung, wird deshalb gebraucht, weil sie im Euroraum nahe Null ist. Gehen die Preise über einen längeren Zeitraum zurück, was in südeuropäischen Mitgliedstaaten deutlicher der Fall ist als hierzulande, wo die Wirtschaft noch wächst, spricht man von einer Deflation. Noch ist es nicht so weit. Die EZB betont, es gebe keine Deflation. Allenfalls könne von einer Disflation gesprochen werden. Disflation bedeutet, die Preise steigen zwar noch, aber nur noch sehr langsam. Die EZB will aber einem Abrutschen in einen Preisverfall entgegenwirken. Auch in Deutschland ist die Inflation deutlich zu niedrig.

Eine Deflation würde zu einer Abwärtsspirale aus sinkenden Preisen, schrumpfender Wirtschaft und hoher Arbeitslosigkeit führen. Nicht ohne Grund wird eine „ideale“ Inflationsrate bei etwa 1,5 bis zwei Prozent gesehen. Preisteuerung ist fundamental wichtig für jede Volkswirtschaft. Sie darf nur nicht außer Kontrolle geraten. Daher ist der Idealwert von zwei Prozent zugleich auch der von der Deutschen Bundesbank übernommene ideelle Grenzwert für die Geldpolitik der Europäischen Zentralbank. Ein „Gesetz“ ist diese Obergrenze freilich auch nicht. Nach Möglichkeit soll sie jedoch nicht weit überschritten werden, denn für Geldwertstabilität zu sorgen, ist die zentrale geldpolitische Aufgabe der EZB. Fallende Preise bedeuten aber ebensowenig Geldwertstabilität wie eine zu hohe Inflation. Daher handelt die EZB durchaus im Rahmen ihres Mandats, wenn sie in dieser schwierigen, außergewöhnlichen Lage Staatsanleihen auf dem Sekundärmarkt ankauft.

Allein mit den stark gesunkenen Rohölpreisen, wie es hier und da geschieht, lässt sich der erheblich verlangsamte Preisanstieg nicht erklären. Vielmehr ist er eine Folge mehrerer Faktoren, nicht zuletzt auch der nach wie vor in vielen EU-Staaten festzustellenden Kreditklemme. Die Banken halten sich bei der Kreditvergabe zurück. Der Interbankenmarkt hat sich längst noch nicht wieder normalisiert. Ohne Kredite kann es aber kein Wirtschaftswachstum geben.

Fehlendes Wirtschaftswachstum, vor allem auch bedingt durch den trotz scharfer Rezession durchgehaltnen harten Sparkurs, also geringerer öffentlicher Investitionen, führt zu höherer Arbeitslosigkeit. Stagnation oder Minuswachstum führt auch bei Kürzungen individueller Leistungen summa summarum zu höheren Sozialausgaben und niedrigeren Steuereinnahmen, am Ende also zu höherer Staatsverschuldung, die dann wiederum strangulierend auf die öffentliche Hand wirkt und die Politik zu neuen Sparmaßnahmen antreibt. Es entsteht ein die wirtschaftliche Entwicklung um Jahre zurückwerfender Teufelskreis.

In Europa gibt es längst schon einen gefährlichen Wettlauf nach unten. Die öffentliche Schuldenlast gefährdet die Refinanzierung der Staaten, ihren Schuldendienst, was sie zu Einsparungen zwingt. Die Einsparungen bremsen aber das Wirtschaftswachstum, was im nichtinvestiven Bereich, zum Beispiel bei Lohnersatz- und Sozialhilfeleistungen, zu neuen Ausgaben und außerdem zu weniger Einnahmen führt. Denn Arbeitslose zahlen, sofern sie keine sonstigen Einkünfte haben, keine Einkommensteuer, und Unternehmen, die keine Gewinne machen oder gar Verluste schreiben, zahlen auch weniger Steuern und sie investieren weniger, was wiederum zu Steuerausfällen führt.

Deutschland hat sich, als seine Wirtschaftsleistung 2009 um 4,5 Prozent einbrach – so stark wie nie zuvor in der Nachkriegszeit – nicht prozyklisch verhalten. Es hat also nicht in der Rezession gespart, sondern massive öffentliche Ausgabenprogramme gestartet und zuvor bereits mit der Rentenreform (Rente mit 67) und den Hartz-Reformen wichtige Strukturreformen durchgeführt. Der Weg, Ausgaben zu erhöhen, um eine wirtschaftliche Erholung anzustoßen, steht vielen EU-Staaten aktuell nicht offen, weil die europäischen Hilfsprogramme nicht nur Reformen wie etwa die Anhebung der Grenzen für das Renteneintrittsalter oder Deregulierungen auf dem Arbeitsmarkt vorschreiben, sondern auch Einsparungen, Kürzungen, weniger Ausgaben einfordern.

Der Generalanwalt des EuGH hat nun in seinen Schlussanträgen dargelegt, dass der Kauf von Staatsanleihen durch die Zentralbank sehr gut begründet und verhältnismäßig sein muss. Mit diesen Schranken kommt er auch dem Bundesverfassungsgericht entgegen, bestätigt aber gleichzeitig die kritisierte EZB-Maßnahme, das OMT-Programm, als unter den genannten Voraussetzungen rechtskonform. Abzuwarten bleibt freilich, wie der EuGH – voraussichtlich im Sommer, spätestens im Herbst – urteilen und das BVerfG dann reagieren wird.

Eurokritiker nutzen die Schlussanträge für triumphierende Auftritte. Nun müsse Deutschland aus der Wirtschafts- und Währungsunion austreten. Auch in den Koalitionsfraktionen gibt es vereinzelt sehr kritische Stimmen zu den Schlussanträgen, die den EZB-Kurs im Kern gutheißen beziehungsweise als rechtskonform darstellen. Die Bundesregierung aber begrüßte den Tenor der Schlussanträge. Sie teilt die Auffassung des Generalanwalts, wie ein Sprecher des Bundesfinanzministers erklärte.

Die EZB wird nicht nur von Eurokritikern heftig kritisiert, sondern auch von einzelnen Wirtschaftsinstituten. Tatsächlich ist es aber der EZB zu verdanken, dass die Eurozone nicht zusammengebrochen ist. Sie hat die Attacken der Spekulanten an den Finanzmärkten insbesondere mit der Ankündigung ihres OMT-Programms erfolgreich abgewehrt. Dabei ist nochmals zu betonen, dass die EZB es bei ihrer Ankündigung belassen hat. Ankäufe von Staatsanleihen folgten nicht. Erst jetzt will die EZB dieses Mittel anwenden, wobei sie die Verantwortung mit den nationalen Notenbanken teilen will. Die Haftung ist also weniger gemeinschaftlich als von Kritikern befürchtet.

Es ist völlig richtig, dass die EZB mit ihrem geldpolitischen Kurs der vergangenen Jahre zumindest für deutsche Verhältnisse Neuland betreten hat. Das liegt aber nicht an einer außer Kontrolle geratenen, unverantwortlich handelnden Zentralbank, sondern an den Folgen einer auf deregulierte Finanzmärkte zurückzuführenden Weltfinanzkrise, die Europa insgesamt wie auch Deutschland hart getroffen und Schwächen in der Konstruktion der Währungsunion offengelegt hat.

Diese Schwächen der Wirtschafts- und Währungsunion, in der die gemeinsame Geldpolitik seit Januar 2015 und dem Euro-Beitritt Litauens 19 Finanzpolitiken gegenübersteht, werden nun Schritt für Schritt von der europäischen Politik behoben. Das geschieht etwa durch die Einführung einer Bankenunion, einer europäischen Bankenaufsicht, aber auch über den gemeinsamen Rettungsschirm und weitere noch umzusetzende Maßnahmen, vor allem die erforderliche Schärfung des Stabilitätspakts. Die von der Weltfinanzkrise ausgelösten Banken- und die Wirtschaftskrisen haben zudem die Staatsschuldenkrise mit verursacht.

Die Geldpolitik der EZB, die sich im Rahmen ihres Mandats bewegt, dient dazu, Zeit für die notwendigen Reformen zu gewinnen, Zeit auch für die Mitgliedstaaten, über Strukturreformen wettbewerbsfähiger zu werden. Die Mitgliedstaaten aber lassen sich teilweise sehr viel Zeit. Es ist richtig, dass die EZB keine Wirtschaftspolitik betreiben darf. Die Mitgliedstaaten im Konzert der europäischen Gemeinschaft dürfen das nicht nur, sie müssen es, wenn die Krise eines Tages überwunden werden soll. Strukturreformen sollen Wachstumskräfte freisetzen. Sie bringen auch Zumutungen mit sich – wie etwa eine längere Lebensarbeitszeit oder Arbeitsmarktreformen. Sie sind aber unverzichtbar und nicht zu verwechseln mit eisernen Sparprogrammen, die die öffentliche Infrastruktur verfallen lassen, die Leistungsfähigkeit der Verwaltung schwächen statt sie, wie beispielsweise in der Finanzverwaltung mancher EU-Staaten dringend geboten, zu stärken. Es ist die Kombination aus Reformen und Kürzungen, die potentiell – und hier und dort auch schon manifest – destabilisierend auf die politischen Systeme einzelner EU-Mitgliedstaaten wirkt. Strukturreformen und zielgerichtete öffentliche und – nach Lösen der Kreditklemme – private Investitionen in die Bildung und Forschung, Energie-, Kommunikations- und Verkehrsnetze führen aus der Krise.

Die EZB handelt verantwortlich. Das Investitionsprogramm der neuen EU-Kommission unterstützt den Kurs der einsamen Zentralbank. Der Generalanwalt hat recht. Nun bleibt abzuwarten, ob die Richter des EuGH das auch so sehen. Wenn ja, wird die EZB weiter das tun können, was sie seit Jahren tut, Europa vor einer wirtschaftlichen, sozialen und politischen Katastrophe bewahren, die größer wäre als die heutigen Verwerfungen in vielen EU-Staaten. Das Bundesverfassungsgericht dürfte die Entscheidung des EuGH akzeptieren, sofern die Voraussetzungen, die der Generalanwalt entwickelt hat, Begründetheit und Verhältnismäßigkeit der Maßnahme, erfüllt sind.

* Die Dokumente zur Rechtssache C-62/14 finden Sie Opens external link in new windowhier.